2017年，国务院总理李克强签署第682号国务院令,公布《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》(以下简称《环境保护条例》), 自2017年10月1日起施行。环境保护条例第十九条约定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”。同时，《环境保护条例》第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款”。
通过环保验收是建设项目投入生产和使用的必要前提，也是“环保三同时”制度落地的重要保障。按照《环境保护条例》第十九条的规定强调新建项目环保设施的“三同时”是毋庸置疑的。但对于生活垃圾焚烧、餐厨（厌氧制沼）、污泥干化焚烧等以工业化方式处理垃圾的环保项目（尤其是近几年以PPP方式实施的固废类项目），编制《项目PPP合同》时对《环境保护条例》第十九条进行扩大解读，强调在竣工环境保护验收之前由项目公司承担全部成本，而合同甲方不支付垃圾处理服务费的现象，则需要进行深入探讨。
（一）固废PPP项目竣工环境保护验收之前的具体工作
根据《中华人民共和国水污染防治法》，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，项目公司/建设单位可自行组织对项目进行竣工环保验收。参照固废类PPP项目实际运营情况，项目竣工环境保护验收之前的工作主要分为两个阶段，第一阶段为设备调试期，第二阶段为项目商业试运营期，主要进度流程如下图所示：
第一阶段项目调试期内主要工作包括：项目设备单体调试、项目设备联合空载调试、项目设备带料运行并进行环保监测、项目整体消除缺陷。本阶段主要由设备安装调试单位根据项目技术文件进行调试，使项目各项运行参数和指标能够满足技术文件和环评报告的要求。
第二阶段商业试运营期内主要工作包括：由建设单位/项目公司委托第三方机构编制《项目竣工环境保护验收监测报告》（以下简称《监测报告》）；建设单位/项目公司组织专家现场对项目环保设施进行验收，专家对《监测报告》进行评审；项目公司/环评单位将专家评审完成后的《监测报告》在项目公司/环评单位网站上公示；网站公示完成后，将《监测报告》以及相关竣工环境保护验收资料在生态环境部的全国建设项目竣工环境保护验收信息平台上进行公示；生态环境部平台公示完成后，建设单位/项目公司将竣工环境保护验收相关资料提交项目当地环保部门备案。
根据上述工作流程，从项目整体带料运行并进行环保监测至项目完成竣工环保验收，多数项目的运作周期约为4~6个月。
（二）项目竣工环境保护验收之前政府付费的必要性
1. 政府需要项目连续运营
固废类PPP项目涉及城市人民群众的日常生活，项目投产运营能够有效的解决垃圾围城的现状，提升城市环境。固废类PPP项目往往作为政府的重大项目，被列入政府重大民生工程的实施方案，政府对项目的投产运营有较高的政治要求，需要项目尽快投产并保证连续运营，不能因为等待项目竣工环保验收通过后才开始正式投产运营，期间4~6个月的停产是巨大的社会效益损失。
在现今环保督查严格的大环境下，政府不能够再开辟一座临时填埋场地将城市垃圾（生活垃圾、餐厨垃圾、污泥）进行暂存，等项目竣工环保验收通过后，再将临时填埋场贮存的垃圾倒运至固废类PPP项目进行处置，之后再对临时填埋场进行环境治理，这样不仅加大了政府的财政支出，也对环境造成二次污染。
2. 项目运营初期项目公司面临成本压力
固废类PPP项目在项目运营初期面临较大的成本压力。首先，从运营成本分析，项目初期设备需要根据原材料（垃圾）特性不断调试，完善设备工况。为达到环评要求，针对项目的污水和烟气处理，各种药剂的投放量远远超出项目投标时的预测水平；同时，项目公司初期尚未建立良好的采购渠道，需要以现金购买药剂原材料。其次，从固定成本分析，建设期结束后，项目进入还款期，项目第一年的财务费用是整个运营期中最高的，项目公司在运营初期的还本付息压力较大。再次，项目公司进入运营期后需要向合同甲方提交运营期保函，由于项目公司在运营初期经营情况较弱，无法在金融机构获得综合授信，需要在银行缴存履约保函等额的现金，金融机构才能开出运营期履约保函，使得项目公司初期的现金压力较大。
固废类PPP项目（生活垃圾、餐厨垃圾、污泥）的主要收入来源为政府财政补贴，即使是在运营初期有一定售电收入的垃圾焚烧项目，政府支付的垃圾处理服务费在项目公司的总体收入中也占较大比重。若政府在项目竣工环保验收之前不支付垃圾处理服务费，项目公司会产生资金断流，造成对项目连续运营的不利影响。
3. 有利于创造良好的招商环境
PPP项目是政府和社会资本的合作，原则是公平合作、互惠互利。业内很多专业人士称PPP项目是政府和社会资本一场长达30年的婚姻，作为合作双方应换位思考、相互体谅，单纯的仅强调一方的权利而忽视合作对方的根本利益难以体现平等、和谐的社会主义核心价值观。
项目公司作为政府和社会资本的合作结晶，需要合作双方的共同扶持，项目公司的健康运营不仅能够为社会资本带来投资回报，还能为政府创造巨大的社会效益，有利于政府创造良好的招商环境，带动地区经济发展。
（三）项目竣工环境保护验收之前政府如何付费
根据2017年国家环境保护部颁布的《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》【国环规环评[2017]4号】第六条：“需要对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试的，建设单位应当确保调试期间污染物排放符合国家和地方有关污染物排放标准和排污许可等相关管理规定”。在固废类PPP项目各项污染物达标排放的前提下，政府应根据项目公司实际处理的垃圾量支付费用。
在政府和社会资本订立《PPP项目合同》时，可对项目竣工环保验收之前的垃圾处理服务费单价进行打折处理，比如项目竣工环保验收之前，按照垃圾处理服务费的70~90%进行费用结算；在项目完成竣工环保验收之后，按照垃圾处理服务费的100%进行费用结算。单价的折扣比例可以扣除服务费单价中的利润为原则，通过友好协商来确定。通过这种方式，一方面能够覆盖项目公司的运营成本，使项目公司可获得一定项目收入，从现金流上保证项目连续稳定运营；另一方面，通过价格杠杆激励项目公司在项目建设过程中，重视项目环保设施“三同时”的落实，加快项目竣工环保验收的实施进度，保证项目各项污染物排放满足项目环评的要求。
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